14世紀至17世紀期間，歐洲最大、可能也是全球最大的工業企業是威尼斯軍械庫（Arsenale of Venice），它的船艦組成一整座城市的海軍軍力基礎。在人類歷史上，與戰略相關的產業通常由國家擁有、掌控，尤其是生產軍火的通訊與設施。

工業革命前，國家所有權通常反映的是權力，而非經濟。國家應該生產市場需要、消費的商品，是更後來才出現的概念。整體而言，二戰後，出現在多數西方經濟體的國有化浪潮有3個理由：

1. 英國工黨黨章（1918 至95年）第四條明訂：「基於生產、通路與交易工具的共同所有權，以及每個產業或服務可取得的最佳行政與管理制度，確保不論勞力或勞心的工作者，充分享有他們所屬產業的成果及最公平的分配。」
   換言之，在以資本家為主、多數生產活動仍然在市場部門的社會中，大企業國有化被視為謀求勞工與整個社會福祉的一種方法，因為國家可以透過限制資方力量，重新分配收益。
2. 為了戰後的經濟重建，以及被戰爭破壞的西歐國家發展，一個國家擁有戰略性產業：煤、鋼鐵及造船業有其必要。
3. 電力、水利、鐵路運輸、瓦斯、電話產業等公用產業，是自然壟斷或自然獨占事業，也就是它們需要大額投資。因此由公部門提供最有效率，而且若交給私部門，可能會對消費者索費過高。

國有化與民族主義

就一些開發中國家而言，國有化是把自然資源（尤其是石油）歸還國家控管的方法。1938年墨西哥的石油產業國有化，是墨西哥主張經濟獨立於美國之外的重要事件；在伊朗，美國與英國惡名昭彰的策劃1953年的政變，推翻民選總理，以防止英伊石油公司（Anglo-Persian Oil Company）國有化。

但是，這些理由在戰後逐漸弱化。經濟重建所需的計畫經濟制變得愈來愈不切實際。雖然國營產業可免於市場左右，能夠長期投資，但它們反而受到政治人物的操縱，實際上往往極度短視近利。

在國營產業中，工會力量變得特別大，且工會往往使用這力量來保護其會員的短期利益，犧牲最終資助這些產業的大眾。

雖然有例外者，例如挪威的挪威國家石油公司（Statoil），但總體來說，國營產業的經濟績效令人失望。另外，很重要的一點是，技術發展（尤其是電信業）及管制經濟學的發展*，使得公用事業國營化的理由減弱。

*建議透過種種方法，提供誘因，使私人企業在不得賺取壟斷性獲利之下，也能有效率的營運。

民營化

在英國，國營產業的經濟績效尤其糟糕，因此，民營化潮流於1980 年代在此展開，電力、瓦斯、電話、水利、鋼鐵、航空，以及更多的其他產業全都還給私部門，通常是透過出售股權給公開及私人市場。其他國家跟進，只是步伐較為零散，而共產主義的式微為民營化運動注入新活力，許多曾經的共產主義國家尋求把國營企業民營化。

一般來說，民營化似乎的確達到改善經濟效率的目標，尤其是那些身處競爭市場的廠商。德國的漢莎航空公司（Lufthansa）和英國航空公司（British Airways）都從國營轉變為民營，它們的績效優於國營的歐洲航空公司，如義大利航空公司（Alitalia）或希臘的奧林匹克航空公司（Olympic Airways）。特別是電信業，技術演進已經使得單一壟斷的國營電信服務商被淘汰。

不過，自然壟斷現象持續、競爭受限的產業，情況就不那麼明朗。為了改善鐵路運輸事業、電力事業的效率而引進競爭，把電力網或鐵路運輸網的所有權，和供電事業或火車服務事業區分開來，獲得的結果都是有利有弊。

消費者感到複雜與困惑，廠商則是有很多可利用的機會。很諷刺的，現今在倫敦，我電腦的電力供應商是法國國有的EDF能源公司（EDF Energy），該公司也正在計畫和一家中國公司合夥，於英國興建一座核能發電站。我搭乘愛瑞發公司（Arriva）營運的巴士去上班，該公司是德國國有的德國鐵路公司（Deutsche Bahn）全資擁有的子公司。

儘管民營化是普遍趨勢，但2008至09年出現一波再國有化潮流，不是思想體系所驅動，而是金融危機所致。歐洲各國把陷入麻煩的銀行業全部或部分國有化，在美國，不僅大型房貸業者被國有化，政府也取得曾經是美國最大公司的通用汽車的大部分股權。雖然，這些行動中有一些後來被完全或部分的反轉，但這仍然提醒我們，民營化是絕非無法改變的趨勢，但當出嚴重差錯時，國家仍然得出面收拾殘局。

「當你把一個賺錢的產業變成公營化，這獲利很快就會消失，下金蛋的鵝愛孵蛋，國營鵝不善於下蛋。」──瑪格麗特．柴契爾

一句話說國有化與民營化：政府不善於經營企業。

書籍簡介

《一本書讀懂資本主義：50個關鍵概念，理解現代社會的遊戲規則，和所有人口袋裡的錢》：商周store、博客來

• 作者：喬納森・波特斯（Jonathan Portes）
• 譯者：李芳齡
• 出版社：商業周刊
• 出版日期：2022/10/20

作者簡介

喬納森・波特斯（Jonathan Portes）

倫敦國王學院經濟學和公共政策教授、英國國家經濟社會研究院前總監，曾任英國高登．布朗（Gordon Brown）內閣首席經濟學家，就經濟大政方針向政府提供建議。他為《金融時報》、《衛報》、《電訊報》、《泰晤士報》、《新政治家》和《旁觀者》撰稿，並在 BBC、天空新聞台和國際電視頻道上對各種經濟問題發表評論。

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