《赤字迷思》上

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這是拜登經濟政策白皮書,也是未來美國經濟改革的大方向。國家赤字繼續擴大,政府會破產嗎?社會福利會因為政府沒錢,在未來一一消失嗎?現代貨幣理論顛覆你的想法,告訴你這一切都不會發生!

自從2020疫情升溫以來,各國都祭出紓困方案以刺激消費、提振經濟,美國、阿根廷、台灣都不例外,美國是直接發錢給民眾,阿根廷則有一段時間,補助企業發給一部分的勞工薪資,或直接補助低收入戶。

而台灣行政院的「紓困4.0」,許多勞工卻因為資格不符,領不到紓困金;行政院卻回應這樣至少要花2000億;國家財政預算不足!在許多公共政策的辯論上,無論是醫療、教育、國防、年金改革,最常聽到的反對論點,也是負債太多會債留子孫等等。

當今最火紅的經濟學理論

鈔票發行多而無實質生產力時,一定會導致通貨膨脹,不就是再簡單不過的道理嗎?但是為什麼美國和一些國家,卻敢於印鈔票發現金呢?如果這些說法其實不正確呢?今天要來和大家研究的這一本書,叫做《赤字迷思》。

這本書的作者是美國經濟學家史蒂芬妮.凱爾頓註1,同時也是美國民主黨的首席經濟學家,她在這一本書裡要打破「國家赤字是財政疏失」的迷思,並介紹一套新的理論──現代貨幣理論(Modern Monetary Theory,簡稱MMT)註2。因為疫情的關係,這個理論突然被各國政府採用,直接成為當今最火紅的經濟學理論。

小編並不完全贊同裡面的說法或理論,但就站在增廣見聞的角度,今天就讓我們來介紹一下:什麼是現代貨幣理論

國家沒預算?私人預算在這裡不適用。

經濟迷失一

現代貨幣理論要打破的,第一個經濟學迷思是:人們都以為要先有錢,才能花錢。所以政府要先跟人民徵稅,或是舉債借錢,才有預算。但事實上,政府根本不需要老百姓的錢,政府其實是先支出,再徵稅,我們把順序弄反了,是老百姓需要政府給錢。

讓我們想想:薪資階層的人,薪水是怎麼來的?當然是企業老闆發薪水給你。那老闆的錢又是怎麼來的?當然是生產商品,從消費者那裡賺來的。那消費者的錢又從哪來的?是老闆付薪水給他們的。

但是這樣就變成循環論證,我們可以再往前追溯,老闆的錢一開始是源自資本家、投資人,這些人先跟銀行借一筆錢給老闆創業,那銀行的錢又是哪來的?是從民眾的戶頭存款借來的,那民眾的存款又哪來的?是老闆發薪水給的,但是老闆一開始的錢不就是來自銀行嗎?結果又變成了循環論證。

所以真正的問題是:社會上的第一筆錢是怎麼誕生的?如果你去翻所有的經濟學教科書,這些書都會告訴你:最早的貨幣是源自原始社會的人,覺得以物易物太麻煩,所以發明了更好估價、更方便攜帶的貨幣。但是考古學家、人類學家研究卻發現,地球上從來不曾存在任何以物易物的社會;這種社會是經濟學家憑空構想出來的。

什麼是貨幣國定說?

人類學家大衛.格雷伯註3就指出,貨幣的起源其實是國家的壟斷,國家剛出現的時候,統治者先壟斷貨幣的發行,再讓發行的錢流通到社會上。因為國家自己是貨幣發行人,所以想印多少錢就有多少錢。但政府自己就能無限創造貨幣的話,幹麼還跟人民徵稅?

因為統治者發現:國家創造出來的錢本身沒有任何價值,只是一張廢紙而已,要如何讓沒價值的廢紙,變成有價值的錢?很簡單,國家每年強制跟人民徵稅,再立法規定只能用本國貨幣繳稅,這樣人們就會對本國貨幣產生需求,為了要繳稅,就必須去賺錢工作,國家就會有實質生產力、帶動經濟發展,公民也會因為納稅義務,在買賣交易時使用國家貨幣。

所以貨幣就會在市場上流通、普及,這樣國家就創造了統一的經濟體,這叫做「貨幣國定」。這就像玩大富翁的時候,一開始都要先有人當銀行,給每個玩家一些錢,遊戲才能開始。

因此,第一個必須打破的迷思就是:不要用私人預算去理解政府預算。因為一般民眾是貨幣使用者,需要先有錢才能花錢,但是政府是貨幣發行者,他自己就可以無限創造出貨幣,不必先跟人民收稅或是舉債。

例如,美國國會批准預算後,財政部會指示美國的中央銀行聯準會註4,在國庫的銀行帳戶裡輸入數字,銀行帳戶裡就有錢了,整個過程沒有用到納稅人的錢。

所以當2008年經濟危機發生後,美國人很生氣,以為政府拿納稅人的錢去紓困銀行,當時美國聯準會主席柏南奇註5就出來說:政府用的不是納稅人的錢。

現代貨幣理論只適用於有貨幣主權的國家

由此可知,國家要紓困經濟,並不會有預算不足的問題,不過這套理論只適用於有貨幣主權的國家,像是美、日、中、台,如果不是自己生產貨幣的國家,像是歐元區、突尼西亞、委內瑞拉,就不適用現代貨幣理論。

有人可能會問:如果政府支出根本不是用納稅人的錢,那幹麼還要徵稅?政府就一直印鈔票就好了啊!這樣國會不就有花不完的錢,可以解決所有國家問題?如果從國家總體經濟的角度來看,政府的支出、赤字,會流到國內經濟體裡,所以政府赤字越大,民間的盈餘就越多,政府看似欠債,社會其實是變得更富有。

但是如果政府瘋狂印鈔票,市場上流通的錢太多,錢就會貶值,造成通貨膨脹,或是消費過熱會推動物價上漲,也會造成通貨膨脹。所以政府不能夠無限制的印鈔票,而必須面對通貨膨脹的限制,這就是為什麼必須徵稅。因為可以讓社會上流通的錢少一點,避免通膨發生,而不是因為國庫沒錢,需要老百姓繳稅。

通貨膨脹與失業,政府如何干預?

經濟迷失二

1970年代以前,經濟學界主要採用經濟學家凱因斯註6的理論,凱因斯認為:政府可以增加赤字、多印鈔票,讓國家、企業有錢可以聘用勞工,這樣雖然會導致通貨膨脹,但可以降低失業率。

但是到了1970年代,經濟學家彌爾頓.傅利曼註7提出了「貨幣主義」,認為通膨的罪魁禍首是發行太多貨幣,政府以為這樣可以幫助失業者,但通膨增長反而會讓勞工實質薪資降低、企業裁員,所以最好的方法是政府不要干預,讓資本主義自動淘汰不符合市場需求的人,這叫做「自然失業率」,失業的人是自己跟不上社會的腳步。

目前世界各國的央行,則會透過利率來控制通膨跟失業率;如果景氣不好、失業率高,央行就會降低利率,讓民眾願意貸款買車買房、企業貸款創造就業機會。例如2008年金融危機後,美國聯準會就一路把利息降到零利率,讓美國的失業率從2009年的10%降到2015年的5%,等到經濟復甦後,失業率下降,央行就會提升利息,避免出現通貨膨脹。

但這就意味著,為了控制通膨,資本主義一定要讓某些人失業,像美國現在有1200萬人失業。這些人明明可以工作、發揮生產力,卻要接受非自願的失業,這樣的經濟體系叫做有效率嗎?但現代貨幣理論認為,任何發行貨幣的政府,其實都有能力讓國內的失業率降為0,因為這本來就是政府最初發行貨幣的目的。

政府可提出就業保障,作為自動穩定機制。

還記得我們剛剛講的貨幣的起源嗎?政府為什麼要製造貨幣、立法規定用貨幣繳稅?因為有納稅義務,人們才會願意去工作,這樣國家才有公共服務、公共建設、醫院、軍隊、學校等等,所以如果有公民想賺取貨幣來繳稅,卻得不到,政府當然不應該讓這種事情發生,否則就違背了當初創造貨幣的目的。

但是現在各國政府,卻只是提供勞工失業保險、失業救濟金,即便現在疫情導致大規模失業,世界各國也只是給勞工紓困金補助。作者凱爾頓就指出,既然政府是貨幣發行者,不像企業會因為經濟不景氣而沒有錢聘員工,政府可以提出就業保障,作為自動穩定機制。

例如,政府機構可以跟地方社區合作,政府負責出錢,社區的人負責量身打造工作內容,因為每個社區最清楚自己有哪些需求。每個社區都列出需要的人力後,各縣市地方政府就可以把工作機會放在網站上,讓失業的人上去找適合自己的工作,而且這件事情只有政府能做,因為只有政府是貨幣發行者,不會沒錢。

例如在1930年代,美國總統小羅斯福的新政,就是由公共工程管理局,直接創造數百萬工作機會,讓人們去興建學校、醫院、圖書館、郵局、橋樑,還有200萬份工作機會給高中生、大學生,數千個工作機會給作家、演藝人員,讓美國人走出了經濟大蕭條。

照護型經濟,能讓國家經濟脫胎換骨?

或者在2001年,阿根廷發生通貨膨脹,失業率高達20%,阿根廷政府就決定採用現代貨幣理論的模型,實施「失業男女戶主計畫」,直接創造就業機會給200萬人(佔勞動人口13%),執行6個月後,讓國內貧困人口減少25%,作者把這種方法稱作「照護型經濟」,把失業的勞工轉化為改善公共利益的力量,公民把才能回饋給社會,同時政府也可以照顧到公民。

既然資本主義的本質是讓一部分的人失業,現代貨幣理論就讓政府來打造社會安全網,當經濟景氣不好、企業裁員時,人們就可以轉到公部門工作,為地方社區服務,當經濟景氣回升時,人們就可以回去企業裡工作,這樣一來,沒有人會處於長期失業的狀態,對資本企業也有好處,因為勞工不會跟產業脫節,能夠保持有工作經驗的狀態。

看到這裡,是否有人會覺得作者的想法太理想化、太單純了呢?畢竟阿根廷曾經短暫實施的「照護型經濟」,也無法讓國家經濟徹底脫胎換骨呀!

 

待續


(註1) 史蒂芬妮·凱爾頓:
(Stephanie Kelton,1969年10月10日-)紐約石溪大學經濟學和公共政策教授。她是現代貨幣理論的先驅和主要學者,曾是美國參議院預算委員會(民主黨幕僚)的首席經濟學家,也被《政治人》(Politico)雜誌評選為對美國政策辯論影響最大的五十人之一。

(註2) 現代貨幣理論:
是一種非主流宏觀經濟學理論,認為現代貨幣體系實際上是一種政府信用貨幣體系。現代貨幣理論即主權國家的貨幣並不與任何商品和其他外幣掛鈎,只與未來稅收公債相對應。因為主權貨幣具有無限法償性質,沒有名義預算約束,只存在通貨膨脹的實際約束。主張功能性財政,即應由財政部代替中央銀行承擔實現消滅失業率和避免過度的通貨膨脹的職能。

(註3) 大衛·格雷伯:
(David Graeber,1961年2月12日-2020年9月2日),美國人類學家無政府主義活動家。倫敦政治經濟學院教授。以對官僚主義、政治和資本主義的尖銳描寫而聞名。

(註4) 聯準會:
(Federal Reserve System,Fed)全名為美國聯邦準備系統,是美國的中央銀行體系,創立於1913年,創設背景主要由於1907年美國爆發銀行危機,故促使美國國會通過《聯邦準備法》(Federal Reserve Act),創設美國聯邦準備系統,對美國金融業進行監管,並領導美國的金融體系。整個系統包括聯邦準備理事會聯邦公開市場委員會聯邦準備銀行、三千家會員銀行及3個諮詢委員會(Advisory Councils)。

(註5) 柏南奇:
班·沙洛姆·柏南奇(Ben Shalom Bernanke,1953年12月13日-),美國猶太裔經濟學家,曾任美國聯邦準備理事會主席。2015年4月,柏南奇取得全球最大固定收益投資公司PIMCO高級顧問一職。同月,他亦就任城堡對沖基金高級顧問一職。

(註6) 凱因斯:
約翰·梅納德·凱因斯,第一代凱因斯男爵(John Maynard Keynes, 1st Baron Keynes,1883年6月5日-1946年4月21日),英國經濟學家。凱因斯一反自18世紀亞當·史密斯以來尊重市場機制、反對人為干預的經濟學思想,他主張政府應積極扮演經濟舵手的角色,透過財政貨幣政策來對抗經濟衰退乃至於經濟蕭條。一度主宰資本主義的凱因斯思想,也成為經濟學理論與學派之一,稱為「凱因斯學派」,其影響力持續至今。

(註7) 彌爾頓·傅利曼:
(Milton Friedman,1912年7月31日-2006年11月16日),美國著名經濟學家芝加哥大學經濟學教授、第二代芝加哥經濟學派領軍人物。傅利曼以研究總體經濟學個體經濟學、經濟史、統計學及主張自由放任資本主義而聞名,1976年取得諾貝爾經濟學獎,以表揚他在消費分析、貨幣供給理論及歷史、和穩定政策複雜性等範疇的貢獻,被譽為20世紀最重要且最具影響力的經濟學家之一。